PPP模式下 三特项目实操案例分析

发布时间:2017-05-18 00:00:53/浏览次数:3,668

编者按:近三年,PPP迎来了发展高潮,国内PPP模式逐渐成熟,投资范围不断扩大。但同时也出现了一些问题,如何在实践中不断规范运作流程、如何提高PPP运作项目水平、如何更好地规避社会资本的风险都是PPP亟待解决的问题。三特公司作为旅游资源的投资商与运营商,长期与政府进行合作,开展旅游基础设施、旅游公共服务等项目的开发建设运营,是PPP项目的一种重要模式。本文选取贵州梵净山、浙江千岛湖、内蒙西拉沐沦、湖北保康九路寨四个典型项目展开具体的分析,探讨三特项目的运作规律与路径,探讨用PPP模式运作三特项目存在的问题及启示。

 

一、PPP是什么?

PPP(Public-Private-Partnership),即政府与社会资本合作模式,指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。主要应用于能源、交通、水利、市政、环境、信息、医疗、旅游、养老等基础设施和公共服务领域。一般来说,投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,适宜采用PPP模式。发展PPP,是希望借助公私合作方式,在基础设施和公用事业领域引入私人部门效率决策机制,从而提高基础设施和公用事业的投资和运营效率,促进社会经济发展,满足人民日益增长的物质需求、精神需求,提高人民生活水平。

2014年以来,PPP进入了发展的新阶段,强调社会资本与政府共享利益、共担风险。我国目前大力推广的PPP模式多以基于特许经营权合同为主,在特许经营权合同中,社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作,通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。

截至2017年3月末,全国PPP综合信息平台项目库入库PPP项目已达12287个,项目总投资额14.6万亿元。其中,已签约落地项目共计1729个,总投资额2.9万亿元,落地率34.5%。

 

二、三特主营业务及典型项目特点分析

三特公司走过了二十多年的历程,目前已成长为以客运观光索道、旅游景区、三特营地为主业的跨区域旅游产业集团,拥有一支对中国旅游市场有着深刻认识和具有丰富实践经验的管理团队,具有较为突出的旅游开发运营能力和成熟的跨地域发展的开发经营体系。本文选取贵州梵净山、浙江千岛湖、内蒙西拉沐沦、湖北保康九路寨四个典型项目,根据签订的项目开发合同展开分析(详情请见下表)。

1、项目均与政府合作

据以下三特4个典型项目签署的合同显示,公司合作的甲方均为政府部门或政府部门主导的管委会,主要保障在合同签署范围内乙方经营的旅游项目、乙方投资建成的固定资产及相关配套设施产权的合法权属和特许经营权;负责项目宏观控制及政策导向,负责协调好与项目开发、建设、经营相关的部门、机构组织的关系;负责完成项目的报批手续等相关事宜;协调项目范围内相关设施、建筑物拆迁等工作。

2、项目具有准公共产品属性

公司项目均依托于深具发展潜力的优质自然景观、文物古迹等社会公共资源,具有准公共产品属性。如梵净山生态旅游区的开发依托国家AAAA级旅游景区,国家级自然保护区梵净山来修建索道、开通观光车、建设智慧景区等;千岛湖黄山尖索道的开发依托国家级风景名胜区、国家AAAAA级旅游景区千岛湖,作为景区重要交通设施,黄山尖索道免去了游人攀爬的辛苦,节约了时间,也为老人孩子创造了便利条件。

基础设施建设是旅游项目建设的重要内容。根据《旅游法》,旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施。旅游配套服务和辅助设施的完善程度,很大程度上决定了景区的综合服务能力和水平。公司在景区开发规划之时便统筹规划景区及周边基础配套设施的建设完善,加强景区旅游道路、步行道、停车场、厕所、供水供电、应急救援、游客信息服务、标志牌以及垃圾污水处理、安防消防等基础设施的建设。

3、项目的经营始终强调运营效率、社会效益、生态效益

作为旅游资源的投资商和运营商,公司始终强调要处理好生态保护、社区、政府、市场和自身的关系。公司目前旅游直接收入达5亿元/年,带动相关产业收入35亿元/年,直接解决3000人就业,带动部分国家级贫困地区脱贫致富,这种注重社会效益、经济效益、生态效益相平衡的可持续发展的开发模式获得业界高度认可,荣获第三届中国旅游产业突出贡献奖。

以梵净山项目为例,项目开发前年接待游客仅两万人次,江口县人均收入2000元。2009年公司进入梵净山进行旅游开发,游客接待量超800万人次,增长速度位居全国主要景区前列。公司自2009年开业至2016年10月,累计实现营业收入5.90亿元。

在进行景区规划时,为保护好梵净山独特的资源禀赋,公司制订《梵净山景区资源保护总体方案》等制度。以保护为前提,花费3000万元进行拆迁还建与生态恢复;在修建观光索道过程中,为减少林木砍伐和地表“创面”,实际砍伐数不到批准量的一半,公司为此多投入3000万元。

由于梵净山位于国家级贫困地区,周边百姓生活贫苦,公司在规划时把景区入口处的商业区让位于村民,并培训指导其开办管理家庭旅馆、农家乐;对于周边小景区,帮助其进行科学规划和建设指导,带动周边景区及农家乐形成旅游线路,使小景区和村民在公司的经营中共享资源,实现与百姓、与社区、与政府等多方的和谐可持续发展。据统计,江口县贫困人口从2011年末的9.3万人减少到2016年末的1.8万余人,贫困发生率从2011年底的44.7%下降至目前的8.39%,扶贫工作取得了明显成效,被评为全国“景区带村”旅游扶贫示范项目。中国联合国教科文组织全国委员会秘书处推荐“贵州梵净山”作为2018年世界自然遗产申报项目。

4、项目均有较长的运营周期

由于旅游景区开发是长线投资,公司在与政府部门签署开发合同时,约定的合同期多长达50年左右,项目建成后均有较长的运营周期。

5、项目可持续经营,使用者付费

公司目前景区项目的经营活动主要包括门票、景区内交通(索道、观光车、滑索等)等项目的经营,及配套的餐饮、商品销售等。相应的主营收入包括门票收入及景区内服务项目的经营收入,由使用者付费。

6、公司自行承担市场风险

据合同显示,公司作为乙方,具有旅游资源在规划范围内的独立开发权和旅游项目的独立经营权;负责项目整体的规划设计、筹集项目建设资金、项目及其相关区域的地形地质勘测、项目设计、项目建设和建成后的经营等系列权利与义务。其中项目在经营过程中遇到的一切市场风险,由乙方自行承担。

综上所述,公司目前的主营业务——旅游基础设施、旅游公共服务设施、旅游景区等均具备与政府合作、投资基础设施及公共服务、使用者付费、提高运营效率、促进经济社会发展等特征,适宜采用PPP模式进行开发设计。

 

三、运用PPP模式操作三特项目的问题与启示

1、存在的问题

(1)经营主体合法性问题

社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提,是国有旅游资源的所有权与经营权相分离,且社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。但《旅游法》并没有对国有旅游资源或景区的经营主体问题做出明确规定。因此以PPP模式开发景区,需根据地方制定的旅游条例及特定类型的景区所适用的法律法规,确定景区经营权出让的依据。

(2)长期经营的市场风险问题

旅游景区PPP项目由使用者付费,以门票收入和景区内交通、服务等项目的经营收入作为支付社会资本方的投资成本和投资收益。但根据《旅游法》,旅游景区的门票及服务项目的价格实行政府定价或政府指导价。因此政府有权依法调整门票和服务项目的价格,从而影响社会资本的投资收益。

以三特庐山“老别墅故事”景点为例,2002年公司租用江西庐山疗养院六栋别墅及附楼20年使用权,投资打造“老别墅的故事”,2004年取得相应的收费手续后对外营业。但2015年庐山景区推行“一票制”,“老别墅的故事”景点不再对外售票,不能延续使用者付费的经营模式,为后续经营带来困难。

由于旅游景区的开发、建设与经营是一个投资大、周期长、见效较缓慢的过程,这个过程中存在着政府换届、政策变化等多重隐藏的风险,如何规避这类市场风险值得探讨。

(3)社会资本退出机制的问题

财政部下发的《政府和社会资本合作操作指南》规定项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担。目前公司签署的项目开发合同也指出项目的经营类风险由乙方自行承担。若项目收益未达到预期,如何保证公司能妥善退出?

(4)准公共产品持续供给的问题

私人产品可以完全市场化,只要有需要,只要有投资,供需可以平衡市场,项目可以自生自灭。但公共服务中提供的公共产品和准公共产品,与私人产品的生产完全不同。PPP项目是政府提供的公共产品或准公共产品,只能生不能灭,因为它必须向公众提供长期、稳定和安全的产品和服务。这样一来,带有准公共产品属性的项目一旦出现上述问题,如何保证其向公众提供持续、稳定、安全的产品与服务?

2、启示

(1)不断提高专业的运营能力:提高建设与运营效率是PPP项目投资发展最为关键的问题,因此作为项目的投资运营商,应不断加强自身的专业运营能力,降低成本,提高服务水平、运营效率。

(2)明确权利与义务,注重契约精神:合同中应明确项目产出要求,明确双方的权利与义务,加强政府内部的问责制,严格恪守契约精神,按照合同行事,才能保证项目顺利推进。

(3)明确合作方式与盈利模式设计:政府与社会资本合作是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。因此在签署合同时,要切实考虑社会资本的合理收益,要明确强调当使用者付费不再能满足社会资本的持续经营与合理收益之时,应采取“政府补贴”、“政府采购”等其它模式,保障社会资本的权利与收益。

 

结语

应用PPP模式发展三特旅游项目,有利于缓解旅游景区融资难题,同时政府部门与社会资本共同分担了风险,有利于处理政府与开发主体之间的关系,有利于协调开发主体与周边社会居民的关系,强化了三特公司的信心,更好地提供丰富的公共产品和旅游公共服务。同时作为社会资本方,三特公司也应不断寻找创新的盈利模式,规避风险,提高运营效率,顺利完成PPP旅游项目的建设-运营-移交。